Seis claves para un nuevo sistema de pensiones en Chile

Es necesario que éste combine elementos de eficiencia financiera, solidaridad y seguridad social. Marco Morales Profesor Asociado del Departamento de Economía de la Universidad Diego Portales Con miras a construir un sistema de pensiones que sea capaz de satisfacer los requisitos fundamentales de pagar pensiones que aseguren un estándar de vida digno para los pensionados, pero que a su vez sea sustentable financieramente (sin comprometer la estabilidad fiscal del país), es necesario combinar elementos de eficiencia financiera, solidaridad y seguridad social.   El sistema de pensiones actual está formado por tres pilares. El primero es un pilar solidario, no contributivo, que otorga una pensión a aquellas personas que no pudieron cotizar a lo largo de la etapa activa (Pensión Básica Solidaria), así como un complemento a la pensión de aquellos que habiendo cotizado no llegan a un mínimo definido (Pensión Máxima con Aporte Solidario). Sin embargo, solo tienen acceso a estos beneficios aquellos pensionados que pertenezcan al 60% más vulnerable de la población. El segundo pilar, que es la base del sistema, corresponde al sistema de capitalización individual obligatorio administrado por las AFP. Finalmente, el tercer pilar es el de ahorro previsional voluntario individual y colectivo (APV, APVC) que cuenta con incentivos tributarios para complementar el ahorro previsional acumulado en las cuentas individuales de cada trabajador.   Este sistema de pensiones, al ser principalmente un sistema de ahorro individual obligatorio, no puede asegurar el monto de las pensiones que recibirán los trabajadores en su etapa de retiro, las que a su vez dependen fundamentalmente del nivel y densidad de las cotizaciones de los trabajadores, la rentabilidad de los fondos previsionales y de la evolución de las expectativas de vida en el futuro. Dado lo anterior, el sistema de pensiones necesita reformas estructurales para adecuarlo a la realidad del mercado laboral chileno (caracterizado por bajos salarios y recurrentes lagunas laborales), así como a las restricciones que imponen los mercados financieros (retornos decrecientes en las principales clases de activos) y la dinámica demográfica de la población (tasas de natalidad decrecientes y aumento significativo en longevidad).   A continuación, planteo las reformas fundamentales que ”“según mi visión”“ se requieren para cumplir con los objetivos de cobertura, suficiencia y sostenibilidad que se espera cumpla un buen sistema de pensiones a nivel internacional.   Hacia una Pensión Universal No-Contributiva 1) Aumento gradual de cobertura del Pilar Solidario, financiado con impuestos   Si bien es cierto la mayor parte de los sistemas de pensiones de países desarrollados incluyen una pensión básica universal, no contributiva, es importante moverse gradualmente en esa dirección, dada nuestra mala distribución del ingreso y los bajos niveles de salario observados en el país.   Considerando que el Pilar Solidario debe ser financiado con impuestos generales y no con contribuciones de los trabajadores (o sus empleadores), ya que esto genera importantes distorsiones en los mercados del trabajo, Chile no está aún en condiciones de ofrecer una pensión básica universal y perder la focalización del gasto público necesaria para apoyar apropiadamente a los pensionados de menores ingresos. En la medida en que aumente el nivel de ingreso del país y mejore significativamente la distribución del ingreso, será posible converger a una pensión básica para todos los chilenos como retribución al aporte que han hecho al país a lo largo de su vida laboral.   2) Aporte utilidades de AFP   Parece interesante cuantificar cual sería el efecto concreto si parte de las utilidades de las AFP fuesen “aportadas” para mejorar las pensiones presentes y futuras en el país. Es importante destacar que aportes que eliminen totalmente o reduzcan demasiado las utilidades de las AFP, podrían tener efectos negativos importantes sobre la calidad del servicio entregado por las administradoras y   ”“particularmente”“ sobre la rentabilidad de los fondos administrados.   Si consideramos que la rentabilidad promedio sobre patrimonio que muestra la industria de AFP en Chile corresponde aproximadamente a un 25% anual, mientras la industria bancaria y de compañías de seguros de vida llega a niveles de 15%, podríamos pensar que las AFP aportaran 10 puntos porcentuales de utilidad al mejoramiento de las pensiones, manteniendo un nivel de rentabilidad comparable al resto de la industria financiera en Chile.   Luego, las AFP podrían hacer un aporte directo al financiamiento del Pilar Solidario del sistema. En este caso, dicho aporte equivaldría aproximadamente a un 0,16% del PIB, ya que los fondos administrados corresponden a un 80% del PIB, mientras el patrimonio de las AFP equivale a un 2% de dichos fondos. Así, este aporte de las AFP sería equivalente a una quinta parte de costo fiscal actual del Pilar Solidario. De esta forma, los beneficios que entrega el Estado a través del pilar no contributivo podrían incrementarse en un 20% respecto de la situación de hoy.   3) Aporte Estatal al Nacer   Otra forma en que podría financiarse una pensión básica universal en el futuro, sería que el Estado haga una contribución ”“por una sola vez”“ a un Fondo de Capitalización Colectivo, para cada niño o niña que nazca en Chile, por el equivalente en UF a ”“por ejemplo”“ $1.000.000. Si suponemos que el Fondo de Capitalización Colectiva tiene una rentabilidad promedio de 5% anual y que el 90% de los nacidos cada año llega a los 65 años de edad, los montos acumulados desde el momento de nacer hasta la edad que se accede al beneficio permitirían entregar una pensión vitalicia (reajustable) equivalente aproximadamente a $120.000 de hoy para cada pensionado. De acuerdo a las cifras de natalidad del INE, en Chile actualmente nacen alrededor de 240.000 niños y niñas cada año. Si multiplicamos esta cifra por el aporte único al nacer que contempla esta propuesta, llegamos a un costo de $240.000 millones, lo que equivale aproximadamente a un 0,12% del PIB anual. Si esta última cifra se compara con el costo actual del Pilar Solidario, los beneficios adicionales de esta propuesta tienen un costo fiscal equivalente a una sexta parte del costo actual, lo que resulta muy atractivo comparado con el aumento significativo en las pensiones solidarias que puede generar.   Nuevo Pilar de Seguros Colectivos   Probablemente la principal carencia que exhibe el sistema de pensiones actual es la falta de transferencias intra e inter generacionales, que permitan el mejoramiento de las pensiones (insuficientes) de los trabajadores que contribuyen al sistema, pero no están cubiertos por el Pilar Solidario. Desde un punto de vista de eficiencia financiera, el financiamiento de beneficios para los pensionados a través de mecanismos “colectivos” en lugar de individuales, tiene sentido cuando lo que se pretende financiar es un evento de baja probabilidad para el grupo como un todo. Es decir, el financiamiento colectivo es eficiente siempre que este asociado a un “pooling” de riesgo entre los miembros del grupo. Este es el principio básico de la teoría de seguros. Dado lo anterior, el sistema de pensiones debe incluir un nuevo pilar de seguros colectivos basado en cotizaciones obligatorias, las que debieran incorporarse a través de un sistema de cuentas nocionales, donde los beneficios asociados al nuevo pilar de seguros sean proporcionales a los esfuerzos de ahorro hecho por cada trabajador o sus empleadores, con objeto de no distorsionar los incentivos al ahorro previsional que son fundamentales para la sostenibilidad del sistema de pensiones.   Seguros colectivos como los mencionados, además de permitir transferencias hacia las personas de menores ingresos o mujeres, también permite un aumento en las pensiones financiadas mediante los ahorros previsionales acumulados en las cuentas de capitalización individual. Adicionalmente, los beneficios otorgados a partir de este pilar de seguros colectivos pueden considerar topes máximos, permitiendo incorporar la progresividad como un elemento relevante asociado a la solidaridad en la reforma del sistema de pensiones.   4) Seguro de Longevidad   Uno de los mayores desafíos que enfrenta actualmente el Sistema de Pensiones en Chile, es el rápido crecimiento en las expectativas de vida de los pensionados, lo que implica un deterioro constante en los ingresos que estos recibirán durante la etapa de retiro (cada año adicional en esperanza de vida implica un 2-3% menos de pensión). Lo anterior, unido a las bajas pensiones promedio que ofrece el Sistema de Capitalización Individual, hace urgente implementar soluciones efectivas que permitan, simultáneamente, cubrir el riesgo de longevidad (probabilidad de agotar los ingresos o no alcanzar niveles que aseguren el estándar de vida esperado al retirarse) además de aumentar el nivel de las pensiones. El seguro de longevidad tiene como primera ventaja el proporcionar cobertura de longevidad a todos los pensionados, en particular a quienes contratan un Retiro Programado cuya pensión disminuye gradualmente a lo largo de su etapa de retiro.   Adicionalmente, dado que la cuarta edad está cubierta por el Seguro de Longevidad, los fondos acumulados en la AFP pueden destinarse a pagar mayores pensiones entre la edad de retiro y la edad a la que comience a pagar el Seguro de Longevidad (85 años por ejemplo). Es decir, al tener asegurado el financiamiento de la última etapa de la vida, podemos distribuir nuestro ahorro previsional en el periodo que tenemos una mayor probabilidad de estar vivos y disfrutar de pensiones mayores dado que debemos financiar un menor número de años con este fondo.   Finalmente, es importante destacar que dependiendo de sí el pensionado es hombre o mujer, así como del número de beneficiarios y modalidad de pensión seleccionada a la edad de retiro, el aumento en pensión puede llegar a niveles significativos cercanos a un 25%-30% respecto de las obtenidas bajo el sistema actual.   5) Seguro de Lagunas Previsionales   Dado que el nivel de las pensiones pagadas por el sistema dependen en forma proporcional de la densidad o número de años de cotizaciones, es necesario contar con mecanismos de cobertura de cotizaciones previsionales no realizadas debido a períodos de desempleo involuntario o cuidado de los hijos o adultos mayores. Si consideramos que en promedio los chilenos cotizan el 50% del tiempo, un seguro como este es altamente progresivo y podría aumentar significativamente la pensión de los trabajadores de menores ingresos que están más expuestos a lagunas de cotización por pérdida de empleo, así como la de las mujeres que participan menos activamente en el mercado laboral formal.   6) Seguro de Dependencia Severa   A nivel de países desarrollados el 20% de los pensionados requiere cubrir altos gastos por dependencia severa. Esto es, gastos en instituciones especializadas en el cuidado de adultos mayores no-valentes, cuidados a domicilio por personal especializado de salud, etc. Este tipo de gasto, puede llegar a consumir el 100% de la pensión ”“en los últimos dos años de vida”“ del pensionado. De esta forma, un seguro de dependencia que cubra los elevados gastos que afectan ”“transversalmente”“ a un quinto de los pensionados, se hace altamente necesario para asegurar condiciones dignas en los últimos años de vida de nuestros adultos mayores.   Ahorro Previsional Voluntario Colectivo   En consideración a la necesidad de incentivar un mayor nivel de ahorro previsional, por sobre la cotización obligatoria, tomando en cuenta la escasa capacidad de ahorro asociada a los bajos niveles de ingreso de la mayor parte de los trabajadores del país, es urgente generar mecanismos que faciliten el crecimiento del Ahorro Previsional Voluntario Colectivo (APVC) que actualmente muestra niveles prácticamente nulos. Para lo anterior, es fundamental potenciar el APVC como componente de negociación colectiva entre empresas y trabajadores. Los empleadores deben entender que este tipo de mecanismos, además de ofrecer incentivos tributarios a las empresas, son un elemento que permite aumentar el compromiso y productividad de sus trabajadores. De hecho, esta forma de ahorro voluntario es la que más aporta al financiamiento de las pensiones en países como USA, Canadá, UK y Dinamarca, además de ser el componente de mayor crecimiento en varios países de la OECD. Entre los elementos que podrían ayudar a la profundización de este tipo de ahorro, está la incorporación de instituciones con experiencia en el manejo de recaudación de pagos de parte del empleador y administración de beneficios para los trabajadores, que además cuenten con una imagen positiva de parte del mundo laboral, como podría ser el caso de las Cajas de Compensación.

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