Bases para la IV República
El documento, desarrollado por el Instituto Desafío de la Democracia, propone diez temas que debieran ser considerados al redactar la nueva Constitución. Aquí el primero: la definición del régimen político. Uno de los elementos más distintivos de la tradición constitucional chilena y latinoamericana es la existencia de un presidencialismo exacerbado.
En el caso chileno, el régimen presidencial experimentó desde fines del siglo XIX un camino hacia un mayor equilibrio entre Ejecutivo y Congreso que se vio interrumpido con la Constitución de 1925, la que reforzó el carácter presidencial de nuestro régimen político. Esta preeminencia de la Presidente de la República, se profundizaría durante la vigencia de la Constitución de 1980, lo que se tradujo en la consolidación de un régimen híperpresidencial.
Si bien desde el retorno a la democracia se han promovido diversas reformas legales y constitucionales tendientes a moderar los excesos del diseño original de la Constitución de 1980, la preminencia presidencial todavía persiste en gran medida.
Adicionalmente, se han promovido reformas que han sido problemáticas para la viabilidad de nuestro régimen político (como la reforma electoral de 2015). En particular, suele criticarse el supuesto desequilibrio que existiría entre las atribuciones del gobierno y el Congreso, sobre todo en materia legislativa y presupuestaria.
Para responder a las preguntas sobre diseño de regímenes políticos, sobre todo en lo relativo a su núcleo, existen tres principales propuestas políticas que predominan entre las democracias constitucionales a nivel mundial: los sistemas presidenciales, parlamentarios y semipresidenciales.
Revisemos a grandes rasgos qué supone cada uno de ellos: * Sistema presidencial: es un régimen político —que por regla general se presenta en países constituidos como repúblicas y que impera en casi todos los países latinoamericanos— en el que la cabeza del poder ejecutivo está a cargo de una única persona llamada presidente, que es elegida popularmente (sufragio directo y universal) y que detenta un doble rol. Por una parte, como jefe de Estado, el presidente ostenta la representación del país a nivel internacional y tiene un importante rol ceremonial.
Por otra parte, el presidente es también el jefe de Gobierno y, como tal, ejerce la dirección política del ejecutivo además de tener importantes responsabilidades sobre la administración pública (burocracia estatal). Como consecuencia de lo anterior, los ministros de Estado son políticamente responsables ante el presidente —quien puede designarlos o removerlos discrecionalmente— antes que al poder legislativo. El poder legislativo no puede censurar o destituir al presidente y, en contrapartida, éste último carece de atribuciones para para disolver al primero y convocar a nuevas elecciones parlamentarias. En relación con lo anterior, el periodo presidencial no puede alterarse y suele limitarse la posibilidad de reelección del presidente.
En cuanto al rol de los tribunales y salvo que para el caso particular exista un mecanismo de democracia directa (plebiscito o referéndum), en los sistemas presidenciales la última palabra de los conflictos políticos suele quedar entregada a la decisión de los tribunales de justicia, cuyos pronunciamientos son inmodificables política y legalmente. * Sistema parlamentario: este régimen político supone una colaboración —y, hasta cierto punto, una confusión— entre el poder legislativo y el ejecutivo, recayendo el protagonismo político sobre el primero de ellos.
En primer lugar, la elección del jefe de gobierno o primer ministro corresponde al poder legislativo o parlamento, cuya asamblea o cámara preponderante normalmente designará al parlamentario que lidere el partido o coalición más votada luego de cada elección parlamentaria, todo esto sin participación popular. Los roles de jefe de Estado y de gobierno están separados. Las tareas Ficha de autor En la elaboración del documento participaron los abogados Leonor Etcheverry (integrante de la Corte Suprema), Eugenio García-Huidobro (CEP) y Camila Vergara (U.
De Columbia), bajo la coordinación de Tomás Aylwin (Observatorio Constitucional). del primero (sea bajo la forma de un rey o un presidente designado por el parlamento por un plazo fijo) se reducen a desempeñar un rol primordialmente ceremonial, sin inmiscuirse en política partidista. Sus atribuciones están normalmente limitadas a la promulgación de leyes, la representación del Estado ante la comunidad internacional y, en algunos casos, a liderar las fuerzas armadas.
En cambio, el jefe de gobierno o primer ministro es quien lidera políticamente el poder ejecutivo, pero lo hace en un plano de mayor horizontalidad respecto de sus ministros, ya que de ordinario ellos también son parlamentarios y en cualquier minuto podrían desafiar su liderazgo con el propósito de reemplazarlo.
De ahí que se diga que el primer ministro encabeza el gobierno como un primus inter pares (el primero entre iguales). Por regla general no existe un límite de periodos en los que una misma persona pueda servir en el cargo. Ello dependerá en última instancia de la habilidad del primer ministro de mantenerse en el liderazgo de su partido o coalición y, además, de obtener mayorías parlamentarias necesarias que le permitan formar gobierno. El hecho que tanto el primer ministro como los miembros del gabinete suelan ser parte del parlamento tiene importantes consecuencias: i) Primero, el gobierno debe contar siempre con la confianza del parlamento. Ello significa que este último puede pedir la censura del gobierno en cualquier minuto. En caso de que ello ocurra, el jefe de gobierno deberá renunciar y se procederá a la formación de un nuevo gobierno.
En algunos países como Australia, la confianza del parlamento en el gobierno se manifiesta también en que el primero no podrá rechazar más de un determinado número de proyectos de ley presentados por el gobierno, porque en tal caso se entenderá que éste último ha perdido la confianza del primero y se deberán llamar a elecciones.
En contrapartida a estas atribuciones del parlamento, el primer ministro puede pedir su disolución y convocar a nuevas elecciones en cualquier minuto. 1i) Segundo, otro elemento predominante en muchos regímenes parlamentarios es que los ministros son en última instancia “individualmente responsables” ante el parlamento por las actuaciones o errores de sus ministerios, sean o no atribuibles a su persona.
Por último, para determinar quién tiene la última palabra en caso de conflictos políticos, es importante destacar dos clases de regímenes parlamentarios:- El llamado modelo Westminster que predomina en el Reino Unido, Australia, Canadá o Nueva Zelanda.
En esta variante parlamentaria, es el poder legislativo quien tiene la última palabra en caso de conflictos o crisis políticas, aún por sobre la decisión de los tribunales. - El llamado modelo continental que predomina en la mayoría de los países europeos.
Es este modelo la última palabra la siguen teniendo los tribunales, aún a pesar del protagonismo el parlamento. * Sistema semipresidencial: en este régimen político coexisten como parte del poder ejecutivo un jefe de Estado o presidente electo popularmente junto con un jefe de gobierno o primer ministro que debe ser confirmado por el poder legislativo y, por lo tanto, tanto éste último como su gabinete responden políticamente ante el parlamento.
De esta manera, supone una situación intermedia entre los dos regímenes anteriores: con el sistema presidencial es similar en el sentido que un jefe de Estado es electo popularmente por un periodo determinado y que éste no se limita únicamente a ejercer funciones ceremoniales. Existe también coincidencia en que varios regímenes semipresidenciales establecen un límite de mandatos que una misma persona puede servir como presidente, aunque tal regla suele ser más flexible que la de los sistemas presidenciales. Por el contrario, se asemeja al sistema parlamentario en el sentido que el jefe de gobierno debe ser confirmado por el poder legislativo, el que también puede quitarle la confianza a este oa su gabinete. En este sistema, el primer ministro también ejerce un liderazgo político y tiene un rol protagónico en la formulación de políticas públicas.
Se diferencia de ambos sistemas, entre otras muchas cosas, en los siguientes aspectos: - La posibilidad de disolver el parlamento y llamar a elecciones normalmente le corresponde al presidente, no al primer ministro; - El presidente nomina al primer ministro y el parlamento debe confirmarlo. Como consecuencia de la importante expansión que ha tenido este régimen político en las últimas décadas, se han producido diversas variantes del sistema presidencial. Entre ellas, sobresalen dos principales: a) Un sistema premier-presidencial como el que predomina en Francia, Polonia o Portugal. En esta variante, el presidente elige tanto al primer ministro como a su gabinete y el parlamento los confirma. Su particularidad es que el gobierno del primer ministro sólo responde al parlamento, no pudiendo ser sustituido o despedido por el presidente después de nominado. En este caso, la única herramienta que dispone el presidente es la disolución del parlamento, en cuyo caso deben dimitir el primer ministro y su gabinete. B) Un sistema presidente-parlamentario en el que el primer ministro y su gabinete son doblemente responsables ante el presidente y el parlamento. El caso más famoso de esta variante es Rusia.
En la primera variante puede producirse una situación de cohabitación, es decir, que presidente y primer ministro sean de fuerzas políticas diferentes como consecuencia que el partido o coalición política del presidente no cuenta con mayoría en el parlamento.
Esta situación ha ocurrido en Francia en tres oportunidades (1986-88,1993-95,1997-2002) y a llevado a sugerir que el semipresidencialismo en su variante sistema premier-presidencial es un presidencialismo en su funcionamiento ordinario y un parlamentarismo cuando se produce la cohabitación política. Por último, debe darse una prevención final sobre el funcionamiento de los regímenes políticos. Los arreglos institucionales que todo régimen político supone no se estructuran como una arquitectura constitucional rígida.
Por el contrario, se comportan como un sistema dinámico y variable que puede verse afectado por diversas variables y en el que la alteración de cualquier de ellas puede significar una importante transformación de la distribución del poder.
Esto permite explicar, por ejemplo, como el régimen político norteamericano ha transitado desde un presidencialismo moderado hacia uno en donde existe una importante concentración del poder en manos del presidente en desmedro del Congreso y los tribunales.
Es por lo anterior que una discusión sobre régimen político, más que centrarse en tipos ideales o etiquetas, debe considerar cómo interactúan los distintos arreglos institucionales que lo componen y también cómo ellos podrían verse afectadas por las dinámicas políticas y culturales del país.
Pueden mencionarse las siguientes ventajas y desventajas de cada régimen político: Sistema presidencial Beneficios: * Existe una separación marcada entre el poder ejecutivo y el legislativo, lo que permite que ambos se fiscalicen y controlen mutuamente. * La existencia de elecciones directas para la elección del presidente le entrega al Ejecutivo un mandato popular claro que legitima la implementación de su programa de gobierno. * Suele sugerirse que los sistemas presidenciales, al contar con un presidente que no debe responder ante el congreso políticamente, puede reaccionar con rapidez y decisión en materias impopulares o complejas. * Al existir un periodo presidencial fijo que no puede alterarse políticamente, el sistema presidencial entregaría estabilidad política. Se menciona que, en contraste, en los sistemas parlamentarios y semipresidenciales el primer ministro puede ser despedido en cualquier momento al perder la confianza del parlamento. De esta manera, los términos presidenciales fijos obligarían a las coaliciones de gobierno a acomodar las distintas posiciones que imperan dentro de ella.
Inconvenientes: * Se sugiere que la propensión hacia la concentración del poder en las manos de un presidente es propicio para la generación de liderazgos autoritarios. * Existirá un bloqueo político durante todo el ciclo electoral cada vez que el presidente no cuente con mayoría en el Congreso. * Difículta la generación de liderazgos políticos en situaciones de crisis o inestabilidad política, ya que, por regla general el presidente no puede ser removido anticipadamente de su cargo.
Adicionalmente, las salidas anticipadas de las autoridades presidenciales suelen producir crisis político-institucionales muy profundas, a diferencia de lo que podría significar la salida de un primer ministro. * En países con sistemas proporcionales de elección parlamentaria como el chileno, también se critica la dicotomía electoral resultante: mientras en el Congreso existe una representación más fidedigna de la pluralidad política de la sociedad, el mecanismo de elección presidencial en el que puede resultar electo el líder de una minoría política puede generar muchos conflictos políticos. Sistema parlamentario Beneficios: * El sistema parlamentario permitiría una representación más fiel de la diversidad, política, étnica, económica y social que impera en las democracias contemporáneas por la importancia que tienen los miembros del parlamento.
Esta diversidad, se sugiere, permitiría una mejor distribución del poder entre los diversos grupos de una comunidad política. * Suele sugerirse que los sistemas parlamentarios pueden adaptarse con mayor rapidez y flexibilidad cuando se requieren cambios al poder, como llamarse a elecciones en cualquier momento. * Como consecuencia de la confusión que existe entre el gobierno y la mayoría parlamentaria, se sugiere que estos sistemas también permitían un mayor escrutinio o control político.
Esto por la sencilla razón que, a diferencia del bloqueo político que puede producirse en los sistemas presidenciales, en el parlamentarismo el poder ejecutivo y legislativo no deberían poder culparse mutuamente por fracasos o errores políticos.
Inconvenientes: * La supuesta capacidad que tiene el sistema parlamentario de representar la diversidad de una sociedad y los sistemas electorales que muchas veces estos suponen en muchos casos se ha traducido en una importante fragmentación política.
Así, en muchos países se ha vuelto muy difícil la formación de mayorías necesarias para gobernar y, aún en caso de lograrse, estas sueler ser muy frágiles. * La supuesta facilidad que tiene un gobierno de implementar su agend: legislativa en regímenes parlamentarios tiene el riesgo de producir importantes cambios legislativos (muchas veces antagónicos) en periodos de tiempo muy cortos.
Sistema semipresidencial Beneficios: * La dualidad que existe dentro del Ejecutivo permite que, ante una situación de crisis, se pueda enviar una señal al electorado al remover a un primer ministro impopular sin comprometer todo el poder ejecutivo. « La posibilidad de que se produzc: una cohabitación política dentro del poder ejecutivo se dice que generaría un freno y contrapeso adicional, ya que presidente y primer ministro esta: rían controlándose constantemente a fin de evitar errores políticos o situaciones de crisis. Inconvenientes: * Esta dualidad suele criticarse en el sentido que dificultaría el proceso de rendición de cuentas del poder ejecutivo ante la ciudadanía.
Al existir dos “cabezas” del Ejecutivo, a veces es difícil saber a quién culpar. * Se suele criticar del semipresidencialismo que, salvo que exista cohabitación, el régimen se comporta más bien como un sistema híperpresidencial, puesto que el presidente no tendrá mayores frenos institucionales dentro de los restantes poderes políticos, considerando que su partido o coalición ha obtenido mayorías en el Congreso o parlamento.