Autor: Lucas Sierra
Tribunales y la nueva Constitución
L Introducción Los Tribunales de Justicia caen de lleno en la parte orgánica de la Constitución. Son uno de los tres poderes clásicos del Estado y, en Chile, la judicatura tiene una dimensión constitucional que es muy antigua. Ya podemos encontrar antecedentes claros de esa dimensión en las Constituciones de 1822 y 1823 e, incluso, podemos advertir algunos rasgos de ella en los ensayos constitucionales anteriores. Es decir, se trata de una historia muy larga, que se debería tener a la vista en la deliberación constituyente que se nos acerca este año.
Al mismo tiempo, deberíamos considerar aquí la idea de la “página en blanco”, la cual nos va a permitir, de alguna manera, mirar con distancia crítica esa larga historia [... ]. Desde hace años, el debate constitucional en nuestro país ha estado marcado por cuestiones de forma, es decir, por cómo hacer la reforma que modificara la Constitución vigente, antes que por contenidos de fondo. Desde fines de 2019, el problema de la forma fue resuelta por el “Acuerdo por la Paz Social y Nueva Constitución”, y por la reforma constitucional que lo materializó en diciembre de ese año. A partir de entonces hemos empezado a discutir con más intensidad las cuestiones de fondo. Sin embargo, mi sensación es que, entre estas cuestiones de fondo, la judicatura todavía no parece tener un lugar muy relevante.
Nos hemos concentrado en Como parte del proyecto conjunto del CEP y Cieplan, Lucas Sierra revisa la historia de la judicatura en Chile, con una mirada crítica dirigida a explorar las posibilidades de la deliberación constituyente y eventuales reformas a la misma. cosas como derechos, régimen político, iniciativa legislativa exclusiva de la Presidencia de la República, pueblos originarios, pero la judicatura no parece formar parte todavía de esta discusión. Debería hacerlo, pues va a ser, ineludiblemente, una materia que la Convención Constitucional deberá encarar. Hubo dos cuestiones constitucionales de la judicatura sobre las que síestuvimos discutiendo hasta los sucesos del viernes 18 de octubre de 2019. Una fue el mecanismo de nombramiento de juezas y jueces. Lo que gatilló esa discusión fue el fallido nombramiento a la Corte Suprema de la ministra Dobra Lusic. De hecho, el Ministerio de Justicia y Derechos Humanos organizó una “mesa de trabajo interinstitucional” para proponer reformas en esta materia, en especial para el nombramiento a los cargos superiores. Esta es una dimensión muy importante de la regulación constitucional. La segunda cuestión sobre la que debatíamos se originó en los primeros días de octubre de 2019. Fue conocida como el “choque de trenes” entre la Corte Suprema, especialmente su Tercera Sala, y el Tribunal Constitucional. Esto se debió a que la Tercera Sala declaró —porque tampoco fue que falló propiamente tal— que las resoluciones del TC podían ser revisadas vía acción de protección por la judicatura ordinaria. Esto generó gran interés y discusión, pero con las barricadas a partir del 18 de octubre de 2019 la discusión se hizo humo.
Sin duda va a volver, pues ella revela el problema de diseño institucional que trajo consigo la reforma constitucional de 2005, por la cual trasladó el recurso de inaplicabilidad desde la Corte Suprema al Tribunal Constitucional dejando, sin embargo, la acción cautelar de protección en la judicatura ordinaria.
Los Tribunales de Justicia, entonces, van a ser una materia que necesariamente va a estar en la Convención Constitucional y ya empezarán, espero, a surgir las propuestas. [... ] Ahora bien, como sabemos, en el contexto de los tres poderes clásicos del Estado, la judicatura es un poder raro: no es un poder mayoritario, es un poder contramayoritario. Este carácter subyace en la distinción entre democracia y Estado de Derecho.
Una democracia es Ficha de autor Lucas Sierra es abogado, profesor de Derecho en la Universidad de Chile e investigador del Centro de Estudios Públicos. al mismo tiempo un Estado de Derecho cuando hay tribunales funcionando en forma. Pero esto implica que las y los jueces no están sujetos al voto ciudadano, es decir, pueden permanecer en sus cargos mientras dure su propia voluntad y buen comportamiento. Esto constituye una gran diferencia con los otros cargos públicos, que deben renovarse al cabo de cada ciclo político. Los jueces están excluidos del ciclo político. Lo anterior viene desde muy antiguo.
Ya la Constitución de 1823, en su artículo 166, decía: “Los ministros de la Corte de Apelaciones son vitalicios, si no desmerecen o resultan censurados”. Así, entonces, para que la democracia, que es un mecanismo de generación y regeneración de poder político, sea también un Estado de Derecho debe haber tribunales de justicia que adjudican, no que distribuyan ni redistribuyan, pues, como se ha dicho, están fuera del ciclo político.
El hecho de que la judicatura refleje una tensión entre lo mayoritario y lo contramayoritario no solo es relevante desde el punto de vista de las facultades que se le asignan a los tribunales de justicia, sino que, también, desde el punto de vista de la forma en que se organizan internamente.
En ese sentido, yo me inclino por algunas ideas más ilustradas de la codificación, en el sentido de tratar que los tribunales de justicia sean lo más parecido posible a un poder nulo, una institución en que el poder esté distribuido entre todos los jueces y juezas, y que se manifieste en sus sentencias, antes que como una estructura jerárquica, concentrada y centralizada, con una cima que es la Corte Suprema. La hipótesis de tras esta presentación está vinculada con la idea “página en blanco”. Mucho se ha especulado sobre esta idea.
A mi juicio, lo único cierto, normativamente hablando, sobre ella está en esa disposición de la Constitución que señala que, aprobada la nueva Constitución por este plebiscito de salida en 2022, la Constitución vigente queda completamente derogada y es reemplazada por esa nueva Constitución. [... ] Ésta es la única interpretación jurídica de la “página en blanco”. En ningún caso significa un mandato a pensar desde el vacío, eso es imposible, más imposible es aún deliberar desde el vacío y de manera ahistórica. Por tanto, no es un mandato de desconocer o ignorar nuestra historia constitucional, que, en materia de la judicatura, ya se ha dicho, es larga y enjundiosa. Pero, al mismo tiempo, el hecho de que la Constitución vigente no opere como regla de defecto de alguna manera nos libera de esa historia, abriendo la oportunidad de introducir algunas modificaciones. A la hora de pensar en esas modificaciones, propongo cuatro criterios. Uno es la función, es decir, lo que hacen los tribunales. Otro es la organización, que se refiere a cómo se diseña su arquitectura orgánica, y que en Chile se ha venido centralizando y corporativizando a lo largo de los decenios. El tercero es el estatuto de los jueces que comprende, entre otras cosas, su responsabilidad, inmunidad, etc. Y el cuarto tiene que ver con el conjunto de acciones judiciales o recursos que la Constitución consagra directamente y no a través de la ley, como es el caso general. Vamos con estos criterios en el mismo orden para repasar la historia y, después, las propuestas de mejora. 2. Historia 2.1. Función.
Al respecto, el Art. 76% inciso primero de la Constitución actual señala: “La facultad de conocer de las causas civiles y criminales, de resolverlas y de hacer ejecutar lo juzgado, pertenece exclusivamente a los tribunales establecidos por la ley.
Ni el Presidente de la República ni el Congreso pueden, en caso alguno, ejercer funciones judiciales, avocarse causas pendientes, revisar los fundamentos o contenido de sus resoluciones o hacer revivir procesos fenecidos”. Esta redacción viene más o menos a la letra de la Constitución de 1833, o sea, hay cerca de ciento noventa años en esta norma.
Por su parte, la Constitución de 1980 agregó a este artículo 76%, en su inciso segundo, el principio de inexcusabilidad: “Reclamada su intervención en forma legal y en negocios de su competencia, no podrán excusarse de ejercer su autoridad, ni aun por falta de ley que resuelva la contienda o asunto sometidos a su decisión”. 2.2. Organización. La organización también es muy antigua, ya se ven antecedentes de ella en la Constitución de 1822.
La de 1823 estableció la Corte Suprema como la primera magistratura judicial del Estado y, agregaba en su Art 1489 lo siguiente: “Tiene la Suprema Corte la superintendencia directiva, correccional, económica y moral ministerial, sobre los tribunales y juzgados de la Nación. Tiene también la de la policía criminal conforme al reglamento que se formará sobre estas atribuciones”. Éste es el antecedente directo del artículo 821 de la actual Constitución.
Hemos tenido tradicionalmente estos tres niveles en la organización judicial: juzgados de Letras en primera instancia, cortes de Apelaciones en segunda instancia y, en la cima, la Corte Suprema que, en general, no opera como instancia.
En cuanto al mecanismo de nombramientos, éste viene calcado de la Constitución de 1925, salvo la modificación de fines de 1997 para los nombramientos a la Corte Suprema: ratificación del Senado y apertura a un número de personas “externas” a la carrera judicial. Sin embargo, la historia constitucional más larga muestra variaciones en esta materia. [... ] Por otra parte, hoy la Corte Suprema también participa en la conformación de otros órganos públicos.
Por ejemplo, su Presidente está en el orden de subrogación de la Presidencia de la República, la misma Corte hace la quina para que el Gobierno elija al fiscal nacional del Ministerio Público, con acuerdo del Senado, y puede remover a ese fiscal nacional. También puede remover a los consejeros del Servicio Electoral, debe informar para la remoción por el Presidente de la República del fiscal nacional económico, y nombra alos ministros del Tribunal Calificador de Elecciones.
Por otro lado, el presidente de la Corte Suprema integra al Esta conferencia, de la cual publicamos un extracto, corresponde a la serie «Insumos constitucionales», un proyecto conjunto CEP-Cieplan, coordinado por Lucas Sierra e Ignacio Walker. Está disponible en www.cepchile.cl. cosena, un Órgano que, espero, tenga fecha de vencimiento en la nueva Constitución. A propósito del proceso constituyente, cinco ministros de la Corte Suprema elegidos por ella podrán resolver las controversias sobre reglas de procedimientos de la Convención Constitucional. Finalmente, la Corte Suprema elige tres ministros para el Tribunal Constitucional. En el diseño original del Tribunal Constitucional de 1970, la Corte Suprema también elegía, pero a dos. 2.3. Estatuto de los jueces.
El artículo 79% inciso primero de la actual Constitución dice: “Los jueces son personalmente responsables por los delitos de cohecho, falta de observancia en materia sustancial de las leyes que reglan el procedimiento, denegación y torcida administración de justicia y, en general, de toda prevaricación en que incurran en el desempeño de sus funciones”. También detrás de este artículo hay una larga historia. Los jueces tienen la responsabilidad política que puede hacerse efectiva por medio de las acusaciones constitucionales. Tienen responsabilidad civil, administrativa y penal.
Como contracara, tienen fuero, pues los magistrados de los tribunales superiores de justicia, los fiscales y los jueces letrados no pueden ser aprehendidos sin orden previa de un tribunal competente, salvo en el caso de crimen o simple delito flagrante y solo para ponerlos inmediatamente a disposición del tribunal competente. [... ] Ahora bien, ¿cómo se pueden caracterizar estos 200 años de regulación Constitucional y la práctica institucional que a su amparo se ha desarrollado? Sintéticamente, como un proceso de centralización tanto en el Gobierno como en la Corte Suprema, y de creciente corporativización bajo esta última. Ha sido también un proceso inflacionario, con un creciente detalle por parte de la regulación constitucional, un detalle excesivo. Por esto, lo que probablemente se debería hacer en la próxima deliberación constituyente es discernir cuáles son las cuestiones más fundamentales para su consagración constitucional, y dejar el resto a la regulación legislativa. Haciendo esto, también se seguiría esa antigua tradición de remitirse a la ley para la configuración de los tribunales. Corresponde ahora referirse a algunas propuestas de mejora. 3. Propuestas 3.1. Función. Hay toda una discusión sobre la posibilidad de que la Constitución vigente permitiría distinguir entre una función jurisdiccional y una función judicial. Es decir, podría haber órganos que ejercen jurisdicción, pero sin ser propiamente tribunales. Ésta es una cuestión que debería aclararse en la nueva Constitución.
Pienso que deberíamos tener una definición de jurisdicción que esté más vinculada a la idea de tribunal, porque no se trata solamente de una función, sino que, además, de una arquitectura institucional que garantice la imparcialidad que el ejercicio de esa función exige. En algún minuto se llegó a decir que las direcciones regionales de Impuestos Internos ejercían jurisdicción. Esto parece haber sido un exceso, tratándose de un órgano así de vinculado a la administración y al Gobierno. El nuevo texto constitucional no debería dar pie siquiera a una interpretación de esa naturaleza. 3.2. Organización. Me detendré en el mecanismo de nombramientos. La nueva Constitución es una oportunidad para introducir una mejora en esta materia. La propia Corte Suprema viene dando señales en este sentido y el Gobierno con esa “mesa interinstitucional” referida más arriba. Con todo, pienso que los nombramientos deberían ser tarea de un comité cuyos miembros no sean permanentes, con representantes del poder político, y también de la judicatura.
En este mismo contexto, también debería reducirse la idea de carrera judicial, porque esta idea permite crear esta imagen centralizada vertical ascendente de la judicatura, que refuerza el poder de la Corte Suprema en la cima.
Esto implica, además, que dicha Corte deba dedicarse a una enorme cantidad de funciones no jurisdiccionales, lo que hace más difícil que se dedique a su principal e imprescindible tarea: ser un tribunal de casación, es decir, a uniformar la interpretación de la ley.
El nuevo mecanismo de nombramientos debería satisfacer tres criterios: legitimidad, o sea, debería participar uno o más órganos que tengan representación democrática, profesionalismo, es decir, que sea capaz de distinguir y hacer prevalecer el mérito, e independencia en sus dos dimensiones: externa (frente a otras autoridades, poderes e intereses) e internas (al interior de la propia organización judicial). Lil 3.3. Estatuto de los jueces. Debería pensarse en una Corte de Justicia de la Magistratura para hacer efectiva la responsabilidad por la conducta ministerial de juezas y jueces. Esto, además, contribuiría a un objetivo que subyace en esta presentación: sacar las funciones no estrictamente jurisdiccionales de la competencia de la Corte Suprema. 3.4. Acciones. En esta materia habría que hacer una tarea de “poda” para, de nuevo, concentrar a la Corte Suprema en su tarea de casación. Asimismo (y ésta es una materia que también está relacionada con la organización), valdría la pena cumplir de una vez por todas la centenaria promesa de la jurisdicción contencioso-administrativa. Esta es la oportunidad de hacerlo y sería un gran avance en materias de diseño institucional. Porque ordenaría las relaciones entre la judicatura ordinaria y la constitucional, radicándose en esta última la tutela de los derechos constitucionales.
No tengo muy claro cómo podría ser la primera instancia de esto, pero sí creo que debería ser en una estructura dependiente del Tribunal Constitucional, a fin de concentrar la jurisdicción constitucional en un órgano (obviamente, este Tribunal Constitucional también debería ser objeto de reformas, en especial su competencia preventiva, pero ésta es otra discusión). El tener una jurisdicción contencioso-administrativa en forma permitiría depurar y concentrar la función cautelar en el Tribunal Constitucional, evitando lo que sucede en la práctica: que por vía de protección se revisan conflictos de legalidad, conflictos que deberían ser competencia de esa jurisdicción contencioso-administrativa. En fin.
Pienso que la “página en blanco” como mecanismo de reemplazo constitucional nos puede ayudar en esta importante y delicada tarea de reforma, para mirar con cuidado la muy larga historia de la regulación constitucional de la judicatura y, al mismo tiempo, tomar distancia de ella para introducirle algunas necesarias mejoras. [... ]