La IV República
Más de 50 profesionales participaron en esta propuesta constitucional del Instituto Desafíos de la Democracia, que permitió observar también, como una suerte de laboratorio, la complejidad del debate y la posibilidad de acuerdos.
To Desafíos de la Demom el apoyo de la Funda Adenauer, ha liderado el e enominado «La IV República: Ideas para un gran acuerdo constipara Chile». Para tal efecto, 'n Una primera etapa, a un ofesionales que elaboraron ar documento denominado “Bases para República” que propone lo que a su juicio son diez temas críticos de la nueva Constitución.
Quipo. de profesionales lo inte García-Huidobro (in P), Camila Vergara a mica de la Universidad de Columbia), Jordán (académico de la Universidad Alberto Hurtado) y Leonor Etcheberry (decana de Derecho de la Universidad Santo Tomás), coordinados por Juan Cristóbal Portales y Aldo Rojas, directores del IDD. El texto ha servido de base para la deliberación que realizó, en una segunda instancia, un grupo de 32 personas, de distintas posiciones políticas, formaciones y experiencias, agrupadas en comisiones sobre las materias propuestas. En la conformación del grupo se respetó la regla de paridad entre hombres y mujeres y se integró a dos miembros en consideración a su pertenencia a pueblos originarios.
Las propuestas de este grupo, de las cuales ofrecemos un extracto (también considera los ámbitos de Medio Ambiente, Autonomías Constitucionales, Acceso a la Justicia, Derechos y Participación), serán ofrecidas a la Convención Constitucional como aporte a la discusión.
Propuestas stema político $ partiendo de la base que dejar atrás la crisis de representación y falta de legitimidad institucional debe ser un objetivo central del proceso constituyente, la arquitectura constitucional debe contemplar estímulos para que quienes asumen la conducción política puedan construir mayorías, alcanzar acuerdos y ejecutar su programa, con respeto —por supuesto— a las oposiciones que los procesos electorales arrojen.
Considerando que el régimen político y el sistema electoral son los dos componentes clave de la institucionalidad política, es fundamental entender que la combinación adecuada o inadecuada de estos sistemas produce la batería de incentivos que, a su vez, estructuran el sistema de partidos políticos, generando mayor o menor estabilidad y gobernabilidad en los regímenes de gobierno Teniendo en cuenta, además, que la combinación de presidencialismo y proporcionalidad, vigente hoy en América del Sur, tiene un desempeño mediocre o derechamente malo en gobernabilidad, estabilidad, incentivos para la cooperación y legitimidad, se propone lo siguiente: Propuesta preferente: régimen presidencial y sistema electoral mayoritario Una primera opción que puede lograr los objetivos señalados es aquella que combina copulativamente: a) Un régimen presidencial, entendido como aquel en que el presidente es jefe de Estado y de Gobierno, es elegido directamente por la ciudadanía, y permanece en el cargo por un período preestablecido de tiempo, y b) Un sistema electoral mayoritario, entendido como aquel en que los distritos son pequeños (idealmente, uninominales), generando una expresión nítida de mayorías y facilitando la gobernabilidad. En caso de que un sistema uninominal sea difícil de concordar en la Convención, una alternativa es el sistema mixto o híbrido.
En el caso chileno, un sistema así podría consistir en 90 distritos uninominales, a los que se sumarían 40 escaños que se asignarían en proporción a la votación nacional que obtuvieran los distintos partidos políticos que superaran un cierto umbral, por ejemplo, 3% de la votaFicha de autor «La IV República.
Ideas para un gran acuerdo constitucional para Chile». Además de las personas mencionadas, en la elaboración de la propuesta participaron profesionales como Andrés Velasco, Andrea Bravo, María Jaraquemada, Leopoldo Ramírez, Verónica Pinilla, Álvaro Villanueva, Cristóbal Acevedo, Felipe Berríos, Luis Eduardo Bresciani, Gloria de la Fuente, Juan Pablo Hermosilla, Hugo Herrera, Pedro Huichalaf, Rosita Lira, Claudia Pizarro, Alberto Precht, Rosita Puga, Maisa Rojas y Paulina Vodanovic, entre otros. Más información disponible en www.idd-chile.org. ción. Dichas listas serían cerradas, es decir, con un orden de prelación establecido por las dirigencias democráticamente elegidas de cada partido.
Este sistema mixto tiene varias ventajas: a) preserva los incentivos para la formación de mayorías de un sistema mayoritario, pero las listas operan como un sistema de “compensación” para los partidos pequeños, asegurando así la representatividad del parlamento;b) mantiene los distritos pequeños, el bajo costo de las campañas, y la cercanía de los legisladores con los votantes; y c) fortalece a los partidos políticos y sus dirigencias. Un asunto a considerar es si las elecciones presidencial y parlamentaria deben ser simultáneas, como ocurre hoy, o la parlamentaria debe ocurrir una vez concluida la segunda vuelta presidencial, como en Francia. La primera alternativa es más fácil y expedita, pero tiene un gran inconveniente: se eligen parlamentarios sin saber quién ocupará el sillón presidencial. En el modelo francés, por contraste, los votantes ya saben quién será el presidente o presidenta, y pueden decidir “darle una oportunidad” eligiendo un parlamento afín. Se propone que no sean simultáneas. Otro asunto clave es la posibilidad de reelección.
Se propone que la reelección pueda ser consecutiva, pero por un máximo de un período (dos períodos en total). El actual sistema de reelección no consecutiva genera todo tipo de incentivos perversos que parece conveniente evitar. Realizada una propuesta general de sistemas político y electoral, resulta aconsejable establecer algunos otros parámetros que coadyuvan a los objetivos señalados. Primero, el retorno al sistema de votación obligatoria es un imperativo ético y político para un nuevo régimen. Segundo, pueden existir mecanismos de control por parte de la ciudadanía, como por ejemplo los referéndums revocatorios. Tercero, la reforma a la administración del Estado, basada en un nuevo paradigma alineado a resultados y rendición de cuentas, debe consagrarse como un mandato permanente en principios dentro del nuevo texto constitucional.
En general, de optarse por un régimen presidencial sumado a un sistema electoral mayoritario, es importante revisar los distintos incentivos del sistema resultante, para asegurar representación y garantizar la capacidad efectiva de responder a las preferencias de los ciudadanos. Un punto final a considerar es si el parlamento debe ser bicameral o unicameral. La alternativa unicameral tiene como ventaja la simplicidad. Pero el bicameralismo tiene su lógica. Por una parte, una cámara de elegida en distritos pequeños y por períodos de no más de 4 años se mantiene “cerca” de los votantes y da curso a las demandas ciudadanas. Por otra parte, un senado elegido por un período más largo de tiempo (8 años, por ejemplo), permite una mirada de más largo plazo, con algo de autonomía respecto del ciclo político. Por lo anterior, y dada la larga tradición y cultura chilena de bicameralismo, nos inclinamos por el sistema bicameral.
Propuesta alternativa: régimen parlamentario y sistema electoral proporcional Si la dinámica de la Convención es tal que transitar a un sistema electoral mayoritario o híbrido/mayoritario es imposible, entonces se hace aconsejable cambiar también el régimen político, pasando del presidencialismo a alguna versión del parlamentarismo.
Lo que no parece aconsejable —bajo ninguna circunstancia— es mantener la actual fórmula de régimen presidencial y sistema proporcional, que ha generado una total imposibilidad de dar gobierno estable, con mayorías que permitan llevar a la práctica un programa presidencial.
Por régimen parlamentario entendemos uno con las siguientes características centrales: a) El Primer Ministro o jefe de Gobierno es elegido por el parlamento, no por los votantes; b) para constituir un gobierno es necesario contar con una mayoría en el parlamento; y c) cuando el gobierno pierde la mayoría, lo más común es que el gobierno se termine, procediéndose a crear otro gobierno o, de ser ello imposible, a llamar a elecciones. El sistema parlamentario tiene la gran ventaja de que promueve la conformación de mayorías y la colaboración al interior del poder legislativo. Pero no todos los sistemas parlamentarios funcionan bien. De hecho, hay parlamentarismos europeos que sufren de inestabilidad endémica, con gobiernos de minoría y/o gobiernos que duran muy poco tiempo. Para que un sistema parlamentario funcione bien, deben cumplirse algunos requisitos: a) que el sistema electoral, aunque sea proporcional o cuasi proporcional, tenga mecanismos para evitar la excesiva fragmentación o atomización. Por ejemplo, con un umbral alto (al menos 5%) para entrar al parlamento. B) que los umbrales para conformar un gobierno también sean altos —por ejemplo, 50% de los parlamentarios en ejercicio— de modo de garantizar mayorías estables que permitan gobernar.
Cc) que exista un sistema bien diseñado de votos de confianza, que le permitan al primer ministro o primera ministra ordenar a sus bancadas, con la alternativa de que, si un proyecto de ley del Ejecutivo se rechaza, entonces caerá el gobierno y se llamará a elecciones. 2. Descentralización El objetivo común de la descentralización es que los gobiernos subnacionales, las comunas, ciudades y regiones tengan los poderes y la autoridad necesaria para tener autogobierno en aquellas dimensiones donde corresponde. Al mismo tiempo, en un Estado unitario la transferencia de potestades solo puede ser realizada por ley, debe ser gradual, y puede ser asimétrica entre regiones y municipios.
A grandes rasgos, las propuestas sobre la materia son las siguientes: i) Consagrar en el texto constitucional que Chile será Estado Unitario Descentralizado 1i) Autonomía política y administrativa: las regiones y las comunas son entidades territoriales con autonomía política y administrativa, según lo regulen la Constitución y la ley. 111) Autonomía fiscal: las regiones y las comunas gozarán de autonomía para determinar la composición y estructura de sus gastos en todas aquellas materias que sean de competencia regional y municipal, respectivamente. En términos generales, la recaudación de impuestos directos e indirectos y la capacidad de endeudamiento serán labores del gobierno central. Algunos impuestos, según lo consignen la Constitución y las leyes, podrán ser de beneficio regional y fiscal.
Entre estos impuestos estar los impuestos territoriales (también llamados contribuciones). Para asegurar el debido y adecuado financiamiento de las regiones y las comunas, se creará un Fondo Común Regional, y se rediseñará el Fondo Común Municipal. Iv) Escalas de Gobernanza Territorial:a) el país de dividirá administrativamente en Regiones y Comunas.
Las provincias dejarán de existir; b) la nueva Constitución deberá permitir futuras reorganizaciones de regiones y comunas, y la diferenciación de competencias entre estos territorios, habilitando a las leyes para refundir regiones, crear macro-regiones, definir gobiernos metropolitanos para agrupaciones de comunas o territorios especiales, y c) la redacción de la nueva Constitución también deberá permitir establecer tipos de municipios, diferenciando competencias, responsabilidades y recursos. No tiene sentido tener un mismo estatuto legal para municipios complejos que constituyen una ciudad, municipios que forman parte de una ciudad intercomunal o municipios rurales pequeños. Esta diferenciación podría también, en algunos casos, permitir la fusión de municipios para alcanzar un tamaño que justifique sus funciones. V) Consagrar un deber del Estado de propender al desarrollo equitativo y solidario de todos sus territorios. 3.
Plurinacionalidad La comisión acordó proponer el reconocimiento constitucional de nuestros pueblos originarios, destacando en la futura regulación la necesidad de consagrar los siguientes elementos: 1) La definición de Chile como un Estado Unitario, Plurinacional y Descentralizado, que reconoce a las primeras naciones dentro de la integridad territorial, mediante la creación de la institucionalidad pertinente que promueva el diálogo intercultural, junto con garantizar el reconocimiento de las instituciones y autoridades ancestrales existentes. 11) Del mismo modo, el Estado, a través de una ley, deberá garantizar los mecanismos para que tales primeras naciones tengan una representación parlamentaria, consignándose la institución de los escaños reservados para pueblos originarios en el Congreso Nacional.
Se acuerda proponer que Chile sea reconocido como un Estado multicultural con reconocimiento expreso del pluralismo legal de nuestros pueblos originarios, pero siempre dentro del margen de respeto de los derechos humanos y los tratados internacionales suscritos y vigentes en nuestro país en esta materia. Iv) Por otra parte, la Constitución debe contemplar medidas que promuevan la paridad y representación de pueblos indígenas dentro del sistema judicial.
V) Finalmente, se señala que la Constitución debe permitir establecer por ley acuerdos para crear territorios especiales para pueblos indígenas, que permitan grados de autonomía en materias de interés local, fortaleciendo los derechos de los pueblos indígenas a la autodeterminación, autonomía y autogobierno, conforme a los tratados y acuerdos internacionales. 4. Estado, economía y propiedad Se propone señalar que el fin del Estado es propender al bien común y la cohesión social. Por otra parte, consagrar que el Estado está al servicio y centrado en la persona humana. En esa línea, se acordó reconocer al Estado de Chile como un Estado Solidario que está al servicio de la persona humana y que asume como un deber la mantención de la cohesión social. Para esto, el Estado deberá centrar sus esfuerzos en asegurar el respeto por la dignidad de todas las personas de la comunidad, garantizando su pleno desarrollo, tanto individual como comunitario.
En lo que se refiere al marco general del ámbito económico, se proponen los siguientes elementos estructurantes: 1). Establecer expresamente el derecho a desarrollar cualquier actividad económica que sea lícita, que no sea contraria a la seguridad nacional y el bien común. Ii) Tales actividades económicas deberán tender a desconcentrar poderes económicos, de modo que se promuevan en todas aquellas actividades económicas la libre competencia en los mercados. Iii) El mercado libre y competitivo debe subordinarse al bien común. Iv) Es deber del Estado defender la libre competencia y los derechos del consumidor.
V) Conservar el régimen constitucional y legal general del denominado “Estado empresario”, esto es, permitir al Estado que pueda crear empresas públicas por ley, cuando razones poderosas fundamenten que participe como un actor relevante en ciertas y determinadas industrias, pero no debería ser la regla general, sino la excepción. Vi) El respeto de la propiedad privada (sin perjuicio de las consideraciones efectuadas en relación a la preservación del medio ambiente y al bien común).