Autor: José Ignacio Llodrá
El fantasioso ritmo de las transitorias
Hoy se votan propuestas en el pleno de Convención Una mirada sistémica a la propuesta desconoce nuestra historia institucional de reformas, que depende de capacidades técnicas del Ejecutivo, de prácticas del Legislativo y de organismos revisores. Y todo se verá complicado por la división interna en el Gobierno y la apertura de muchos flancos de negociación paralelos.
Ue la Suprema se descabeza; que se afectan automáticamente los derechos de agua; los riesgos para el Ministerio Público... El debate de las propuestas de normas transitorias que se votan esta tarde en el pleno de la Convención se centran en el detalle de cada una y sus efectos sectoriales. Pero los 58 artículos son un verdadero plan de gobierno, que fija plazos acotados para implementar los cambios, por lo que es necesario un análisis sistémico de la propuesta.
Y ahí la conclusión es casi transversal: el itinerario es fantasioso, pues no considera la complejidad de elaborar técnicamente las reformas (refundar una política pública sectorial es muchísimo más complejo que una ley general); las dificultades prácticas de toda tramitación legislativa —en un contexto de atomización política, divisiones intraoficialismo, y abrir varios flancos de conflicto a la vez—, ni toma como aprendizaje el historial de gobiernos que han hecho mega reformas.
Sólo cómo ejemplos del desafío (ver infografía con el detalle), si gana el Apruebo en los seis meses siguientes se termina el Tribunal Constitucional; se debe enviar la norma que lo reemplace, se unifican en el sistema de justicia los tribunales tributarios, aduaneros, de cuentas, de contratación pública y propiedad industrial. A la vez se da por superado el sistema de derechos de agua y se debe mandar el proyecto de una Agencia Nacional de Agua.
Al año se debe discutir una nueva ley de sistema electoral, otra de pensiones, de sistema cuidados, y del Consejo de Justicia, mientras se crea la Comisión Territorial Indígena que debe establecer cómo será la restitución de tierras. Al año dos, leyes de autonomías territoriales, reforma integral a la educación, juzgados vecinales, adecuaciones a la ley laboral, entre otras.
Los exsecretarios generales de la Presidencia —encargados de ser puentes entre el Ejecutivo y Legislativo— Gonzalo Blumel, Ximena Rincón y José Antonio Viera-Gallo (los dos últimos con larga trayectoria parlamentaria); el exsubsecretario de Hacienda en el segundo gobierno de Michelle Bachelet, Alejandro Micco y el expresidente del Congreso Guido Girardi, alertan los problemas prácticos de desplegar una agenda tan ambiciosa.
Y eso que no se considera el factor presupuestario, dado que la propia Constitución establece como principio el de “La Convención le está pidiendo al Congreso un imposible”. Gonzalo Blumel, exsegpres, Evópoli “Es no comprender los tiempos legislativos, y poner por delante el voluntarismo”. Ximena Rincón, senadora, DC responsabilidad Fiscal.
Clave: resultado del plebiscito El mediano plazo se viene difícil: problemas económicos; altas expectativas de cambios; problemas de compleja solución como delincuencia, seguridad, La Araucanía e inmigración y, posiblemente, el diseño de los cambios institucionales y su tramitación. El resultado del plebiscito marcará la pauta: “Si hay una voz clara, si el Apruebo gana por mucho, las cosas se facilitarán. De lo contrario, qué le vamos a hacer.
Si ambas posturas terminan muy cercanas, hay que advertir que las cosas se pondrán más difíciles, y los del Apruebo tendrán que evitar la soberbia y pensar que porque ganaron pueden imponer su voluntad en el Parlamento”, advierte José Antonio Viera-Gallo.
La interna: Límites técnicos y ¿ sacrificar el programa de Boric? Alejandro Micco considera “extremadamente ambicioso” el plan de las transitorias; “un poco ingenuo”. Vivió las dificultades de impulsar proyectos en el segundo gobierno de Bachelet: “Se hicieron las reforma tributaria, se trató de hacer la educacional y las otras reformas fueron bastante mas complejas: la previsional solo llegó al final del gobierno”. Con tal experiencia, advierte que los desafíos no son sólo presupuestarios o de tramitación legislativa, sino que “hay que ver los recursos con que cuenta el propio gobierno: Los equipos técnicos son bastante limitados. Y acá estamos con Hacienda viendo la reforma tributaria, la de pensiones, y además —algo que lleva al menos 12 años discutiéndose— en el calendario se pone la modernización del Estado.
Nos tocó vivir las dificultades de varias agendas en el gobierno, y eso que teníamos equipos técnicos con bastante experiencia en la tramitación de leyes, que sabía el teje y maneje requerido en reformas de esta envergadura: lo técnico, los procedimientos legislativos, el presupuesto, la coordinación política”. Ante la necesidad de reforzar aspectos técnicos, por ejemplo Viera Gallo destaca que se creará una comisión que apoyará el proceso, y plantea que incluso “se puede recurrir a universidades y centros de estudio”. Ximena Rincón agrega otro elemento que complejizará internamente al gobierno.
Como se trata de normas que van más “Primero hay que poner de acuerdo a las dos coaliciones de Gobierno”. Guido Girardi, expresidente del Senado, PPD iu “Esto no es para un gobierno, al menos es para dos o tres”. J. Antonio Viera-Gallo, exsegpres, PS.
“(Los parlamentarios negocian) agregando aspectos de otro proyecto distinto al del debate”. Alejandro Micco, exsubsecretario de Hacienda, DC allá de ajustes marginales y que por los plazos pretenden abarcar todo el período del Presidente Boric, “los planes, políticas y programas que pretenda ejecutar el Mandatario no podrán avanzar, por dos razones: deberá utilizar los recursos económicos y el tiempo en ajustar la normativa nacional a la nueva constitución.
Y segundo, porque aún cuando tuviera los recursos y el tiempo, no tendrá el sustento legal que les permitiría implementar un programa presidencial”. El difícil intraconsenso La coalición de gobierno tiene dos almas —el FA y PC por un lado, y el eje PPDpS por otro—, y esto se traduce en prolongados procesos deliberativos internos por La Araucanía o por definir si hay presos políticos. “Hay que generar procesos inclusivos, de diálogo, acuerdo. Para mucho de eso se requiere poner de acuerdo a las dos coaliciones del gobierno, porque sí son dos. Yo no me siento parte del PC —explica Girardi—, sino de un socialismo democrático responsable.
Entonces, primero hay que poner de acuerdo a las dos coaliciones y cuando uno escucha el discurso del Presidente Boric, que fue un gran discurso, me parece que no siempre ese discurso tiene la sincronización que requiere con la coalición que lo apoya”. Congreso y stakeholders En el Congreso se abre un nuevo mundo. Ahí el gobiernismo puede presentar fisuras y la oposición es más importante que en la Convención.
En ese panorama hay que considerar que la cantidad de temas que abren las transitorias se traducirá en diversos intereses afectados en paralelo y, por lo tanto, en operaciones de diversos grupos de interés (stakeholders), que podrían presionar en más de un área cada uno.
“Solo una reforma tributaria genera una serie de propuestas alternativas por parte de los afectados o quienes se sienten afectados: pequeña y mediana empresa, sectores mineros, agrícolas, van a exponer sus posiciones, y el Congreso intenta equilibrar, incluso con definiciones distintas en los diversos conglomerados políticos”, explica Micco, quien lo vivió en 2014 con la reforma tributaria.
Pero en este caso no estaría sólo una reforma sobre la mesa, sino que varias, y Micco hace ver que “cuando un conglomerado político discrepa de algún proyecto, trata de posicionar sus planeamientos, aumentar su poder de negociación, agregando aspectos de otro proyecto distinto al debate: Si estamos conversando las iniciativas A, B y C, si no me pides esto en A, yo te puedo dar esto en B.. . Esta búsqueda de compensaciones complejiza la negociación.
Por eso es tan importante el ritmo de entrada de los distintos proyectos y no se tramitan todos a la vez”. La"carta gantt" que discute la Convención Menos de 6 meses Al mes de aprobada se constituye comision de implementación de la nueva constitución Derechos de agua pasan aser autorizaciones, y se dan 5 años para regularizar las situaciones Primer proceso de redistribucion de caudales de cuencas No se nombran nuevos abogados integrantes Tribunales tributarios, aduaneros, de cuentas, de contratación pública y propiedad industrial pasan a integrar el Sistema Nacional de Justicia TC no puede recibir nuevas causas 60 días el Ejecutivo debe presentar proyecto de Corte Constitucional Presentación de Ley para incorporar mecanismos de participación ciudadana, que deben ser aprobados un año después. Proyecto de Ley de Agencia Nacional de Agua con límite de 2años de discusión, sino se pone urgencia inmediata.
Plazo para que TC termine causas pendientes Ingresar proyecto de ley de nuevo sistema electoral Ingresar proyecto de Registro Electoral indigena Ingreso proyecto Estatuto Autonomía Territorial Rapa Nui Consulta vinculante para crear región de Chiloé y Aconcagua Presentar proyecto de ley de Seguridad Social. Dos años para ser aprobado. Presentar Proyecto de. Dos Ejecutivo crea Comisión Territorial Presentar proyecto de Consejo de Justicia. Si en2añosnose aprueba, se aplica proyecto del gobierno. Aprobacion Nueva ley de Estado regional y entidades territoriales Presentar reforma a la salud; sino se aprueba e dos años de tramitación los fondos de cotización serán administrados por Fonasa. Primera ley que adecúe legislación laboral. Presentar proyecto de protección de la Niñez LO Envío de ley de autonomías territoriales, ya con consulta indigena hecha.
Máximo tres años de discusión legislativa Ingresar estatuto territorial Juan Fernández Plazo para que Legislativo apruebe la creación de regiones aprobadas en consulta Legislativo debe aprobar normas de autonomía financiera y descentralización fiscal de entidades territoriales. Legislativo debe aprobar tributos de entidades territoriales Presentar reforma a Banco de Suelos Reforma a la educación: Sistema nacional; sistema de educacion pública Segunda ley que adecúe nueva legislación laboral. Aprobar Ley de zonas de protección hidrográfica, tras lo cual las mineras afectadas deben presentar plan de cierre. Presentar proyecto de regulación eimpactos sinérgicos de la mineria Adquiere el Estado dominio de todos los depósitos de relaves nados Aprobarse ley dejuzgados vecinales.
Dictarse ley de Consejo de Justicia Dictar ley integral de patrimonios (naturales, culturales e indigenas) Aprobadas leyes de neurodiversidad Debe estar aprobada norma de sistema electoral, sino es Servel es quien regula (escaños, paridad y 16-17 años) Dictarse ley de modernización del Estado.
Promulgar politica de suelos y vegetación nativa Patricia Arriagada: “Esto supondrá un estrés muy complejo” No quiere meterse en temas de Apruebo o Rechazo, ni tampoco decir que con el calendario de reformas tal como está, no se puede. Pero la exsubcontralora general de la República, Patricia Arriagada, sí advierte que “esto supondrá un colapso, un estrés institucional complejo. Chile siempre se ha caracterizado por ser muy legalista, por estimar que hay que tener leyes para prácticamente todo. Un nuevo concepto de institucionalidad, que tendría la eventual nueva Constitución, supone generar una cantidad de leyes que puedan regular y materializar esa nueva institucionalidad.
Tendremos a la administración en general pendiente de que se dicten esas leyes y sin que se tenga claridad”, dice. — ¿ En qué faltará claridad? — Usted no sabe con certeza qué supone cada norma constitucional o sistema que podría implementarse, porque ese estudio evidentemente no se ha hecho. Sobre materias que recién se están pensando. — ¿ Ello generará tensión entre instituciones? — En la medida que se le den facultades a unos que antes las tenían otros, surgirán dudas. Seguramente se le pedirá a la Contraloría pronunciamientos, los que será difícil que pueda resolver en breve lapso. Surgirán reclamos de personas que se sentirán afectadas o que plantearán una interpretación de la norma constitucional y de cómo yo tengo que llevar a la ley esa norma. O si esa ley recogió o no lo que se quiso decir en la norma constitucional. Imagine que cuando cambian las autoridades, la Contraloría sufre una mayor recarga porque surgen dudas, planteamientos distintos. Imagínese esto con una Constitución completamente distinta y que además podría implementarse en distintos gobiernos, con distintos criterios.
Cil 4 1 lo que dice la experiencia El ex Segpres del segundo gobierno de Piñera, y ex ministro del Interior, Gonzalo Blumel, tiene considera poco democrático el término anticipado de los senadores, el descabezamiento del Poder Judicial, rigidizar las reformas al texto antes de 2026, o que, si en algunos casos no se legisla, se aplica el proyecto del Ejecutivo (como en el Consejo de Justicia). “La Convención le está pidiendo al Congreso un imposible, dada la enorme cantidad de materias incorporadas, más propias de un programa de gobierno que de un texto constitucional. Los últimos tres gobiernos han aprobado 2 o 3 reformas de fondo por legislatura, con no poca fricción. Leyes de mucha menor envergadura y mayor consenso político tomaron casi 10 años en su tramitación, como la reforma al Sename, el Código de Aguas o la Ley de Migraciones”, dice.
“Pensar que en apenas 5 años se van a resolver todo los temas propuestos (Consejo de Justicia, nuevo Sistema Electoral, Estado Regional, reformas en salud, previsión y laboral, autonomías indígenas, etc. ), es una utopía que terminará frustrando las expectativas de la ciudadanía, lo que se agudizará con el régimen de gobierno y sistema electoral propuesto, que solo exacerban la fragmentación y estancamiento del sistema político. El ánimo refundacional y poco gradualista del texto propuesto es paradójicamente el principal adversario de la propuesta”, añade. Rincón recuerda, por ejemplo, “que la reforma de Salud que llevó adelante el Presidente Lagos en 2005, tomó prácticamente los seis años del gobierno.
Pretender que una reforma completa a nuestro sistema jurídico institucional se hará en un máximo de cinco años es no comprender los tiempos legislativos, y poner por delante el voluntarismo antes que la razón y la certeza jurídica”. Como redondeo, Viera-Gallo conoce el calendario de implementación y ríe ante el optimismo que irradia: “Esto no es para un gobierno, al menos es para dos o tres, porque los cambios son muy de fondos”, dice. “Lo más importante es que salvo excepciones, los plazos para implementar la nueva Constitución no tienen sentido porque no tienen sanción: son un buen deseo.
Entre las excepciones, está la que dice que si no se aprueba el Consejo de la Magistratura se entenderá por aprobado el proyecto del Presidente, lo que es absurdo y está tomado de la Ley de Presupuesto, pero espero que eso se caiga”. Girardi prefiere ver el problema como un desafío para el gobierno: “Los plazos de la constituyente son adecuados. Impulsé la ley de etiquetados y se demoró 13 años: es eso lo inaceptable. En el mundo la aceleración es la constante y en Chile legislamos la TV digital y cuando salió la ley ya estaba obsoleta. Los procesos legislativos deben ser más complejos, abarcativos. Dependerá de la capacidad del Gobierno para sumar a la oposición”. J.L.
Ossa: “No hay ningún proceso con estas características cuya transición sea fácil o exnedita” Para el historiador e investigador del CEP, Juan Luis Ossa -autor del libro “Chile Constitucional”-, “en la Convención ha sobresalido una mirada en exceso condescendiente con la supuesta eficacia de las normas constitucionales. Tanto o más importante que la entrada en vigor de los textos legales, es el contexto social, político y económico en el que se insertan y deben ser llevados a la práctica.
Creer que un artículo determinado va a tener efectos inmediatos por el mero hecho de que así lo establezcan los artículos permanentes o transitorios es tan voluntarista como sostener que las constituciones tienen el efecto de moldear normativamente a las sociedades complejas”. -¿ Qué ejemplos de transiciones constitucionales demuestran que no son procesos fáciles? -No hay ningún proceso con estas características cuya transición sea fácil o expedita. Ahora bien, quizás más reLevante que las normas transitorias es que los borradores aprobados por el poder constituyente sean masivamente aceptados por la ciudadanía. De otra forma, es muy probable que la nueva Constitución no cumpla con el objetivo de unir a los ciudadanos bajo un paraguas común.
Siempre es mejor que un texto tenga un 80% de aprobación que uno que se impone por tan sólo un par de puntos porcentuales. -Este texto va asociado con un relato de mayor igualdad, y por eso el énfasis en derechos sociales.
Eso hace que la “transición” sea bastante programática, con proyectos de leyes específicos. ¿Cuán vulnerable que- * Da la transición al avance en estos proyectos? -Mucho de ese espíritu igualitario se encuentra en el “Acuerdo” del 15 de noviembre de 2019, cuando la crisis fue encauzada a través de un proceso constituyente participativo e inclusivo. De las distintas demandas que allí surgieron sobresalen dos: primero, una mayor participación de las regiones en la toma de decisión; segundo, una distribución equitativa de los derechos fundamentales.
Me temo que en ambos casos los convencionales quedaron al debe, ya que ni la “Cámara Mim». Delas Regiones” tendrá suficientes dientes para defender los intereses regionales ni contaremos con un sistema de derechos que verdaderamente equilibre la cancha.
De hecho, el borrador de la Convención favorece clara y explícitamente a unos (los pueblos originarios) por sobre otros (todos aquellos que no se consideran indígenas, 88% de la población chilena). Enrique Paris H. : “El Gobierno tendrá que priorizar las reformas que hacen match con su propia agenda” Por La experiencia de Enrique Paris como excoordinador de modernización del Estado con Bachelet y actual decano de Economía en la U.
Santo Tomás le indican que el gobierno del Presidente Gabriel Boric terminará priorizando las leyes que coinciden con su propia agenda: “Para decirlo en concreto —ejemplifica—, los cambios que la Convención está haciendo en materia de salud... el tema de pensiones”. “Elaborar un proyecto de ley y diseñar una política pública no es trivial, toma tiempo. Y su discusión también. Es difícil pensar que el Gobierno pueda en paralelo, llevar adelante su propia agenda legislativa independiente del cambio constitucional... no dan los tiempos. El Gobierno tendrá que priorizar aquellos cambios constitucionales que hacen match con su propia agenda. Y terminará como otros Gobiernos, en que antes de que terminan envían proyectos de ley Para cumplir”, añade. —¿ Reformas menos priorizadas podrían ser todas las de justicia? —Por ejemplo (asiente). Involucra muchos recursos.
Con reforma tributaria mediante no sé si el Gobierno estará interesado en gastar en la creación de tribunales o en la creación del sistema de justicia de pueblos originarios, si con esos recursos puede mejorar la salud, pensiones o educación. —La Reforma Procesal Penal demoró mucho en prepararse, tramitarse e implementarse. —Es un buen ejemplo porque, se agrega un eslabón.
Formular ese proyecto y ponerme de acuerdo al interior del Ejecutivo; someter eso al debate legislativo; tomar la decisión si los recursos se usan para financiar prioridades de la propia agenda del Ejecutivo o de estos otros proyectos; y cuarto, con qué gradualidad se aplica. ¿Cuánto tiempo podrá transcurrir para que el nuevo sistema de Justicia esté operando? Puede ser Perfectamente una década por el debate y el costo asociado a su implementación.
Entonces hay asociados a muchas de estas iniciativas un tiempo largo que demanda el diseño, y también por los recursos que cuesta. —Es decir, la capacidad administrativa del Estado. —Eso obligará al Gobierno ainnovar en maneras de abordar estos desafíos. Se debiera habilitar algún procedimiento de consulta con la Contraloría.
Y como la lista es larga, requerirá formar fuerzas de tarea entre los ministerios, donde tú tienes al equipo de la Segpres para un proyecto y que a ese equipo también se integran de Hacienda y del ministerio sectorial. Sin embargo, dice que aunque todo ello funcione, el proyecto llegará al Congreso, “donde se van a repetir las mismas comisiones. Y tampoco tendrán la capacidad de abordarlo con la misma urgencia.
No le puedes pedir a la Comisión de Constitución que esté en la sesión del lunes hablando de la Corte Constitucional, el miércoles del Sistema de Justicia y el viernes de otra cosa, y eso por meses. Puede que termines con legislación de baja calidad”. —¿ Y cuál sería la recomendación para el Ejecutivo y el Congreso? —Realizar una coordinación de buena fe. No se trata de que el Ejecutivo llegue con una carta Gantt, porque puede que destines mucho tiempo discutiendo sobre el cronograma y no el fondo.